ABD'de askeri operasyonlarda Başkan ve Kongre'nin yetkileri
Av. Nazım Tural
Giriş
ABD Anayasası; Başkan ve Kongre’nin yetkilerini düzenlenmiş bulunmakla birlikte, hangisinin askeri operasyon ve savaş kararı almaya yetkili olduğu konusunda tartışmalar uzun yıllardır sürmekte. Obama’nın Suriye’ye askeri operasyon kararı alması, ardından Kongre’nin onayını araması, yetki tartışmalarını yeniden gündeme getirmiş bulunmakta.
ABD Anayasası, karşılıklı denetim ve dengenin gözetildiği kuvvetler ayrılığı ilkesine gore yapılandırılmış; Yürütme yetkisini tek başına üstlenmiş Başkan’ın üst düzey yöneticileri atanması, anlaşmaları onaylama gibi yetkileri Senato’nun onayına bağlı olmakta, böylelikle yürütme gücü dengelenmektedir.
Diğer yandan, Başkan ve Kongre arasında kuvvetlerin birbirinden ayrılığı ilke olmakla birlikte, anayasada zaman zaman kuvetlerin birlikte yetki kullanılmasının öngörüldüğü haller de bulunmakta, silahlı kuvvetlerin kullanımı bu duruma iyi bir örnek oluşturmaktadır.
Bu arada, ABD Anayasası’nın uygulanmasında, maddelerin yeterince açık olmadığı hallerde yıllar içinde uygulanagelen teamüllerin giderek yerleşmesi, benimsenmesi yanında; Yüksek Mahkeme’nin anayasayı yorumlama yetkisi ile maddelere açıklık getirmesi sistemin yürümesinde önemli bir işlev olarak yerleşmiştir. Tartışmalı hallerde, Mahkeme anayasayı yorumlayarak, bu belirsizliklere son vermektedir. ABD anayasasının, kapsamlı değişiklik talepleri olmadan, az sayıda değişiklikle günümüze kadar ilk halini sürdürmesinde, yüksek mahkemenin anayasal boşluklar ve tartışmalı maddeler konusunda verdiği kararların ‘’anayasa hükmü’’ olarak kabul görmesinin büyük önemi vardır.
Silahlı kuvvetlerin kullanımını düzenleyen anayasa maddelerinin hem Başkan’a hem de Kongre’ye farklı yetkiler vermesi, yapılan düzenlemenin yeterince açık olmaması, bu konudaki tartışmaların ABD’nin kuruluşundan günümüze sürmesine neden olmaktadır.
Başkan ve Kongre arasında yetki tartışması
Silahlı kuvvetlerin kullanımı konusunda, Anayasa II. Maddesinde, ‘’Başkan’ın Birleşik Devletler silahı kuvvetlerinin ve eyaletlerin milis kuvvetlerinin başkomutanı olduğu” ifade edilmektedir. Kongre’nin yetkilerinin düzenlendiği I. Madde’de ise, ‘’savaş açma yetkisinin Kongre’ye ait olduğu’’ belirtilmektedir. Hemen işaret etmek gerekir ki, silahlı kuvvetlerin kullanımını konusunda belirlenmiş usul kuralları bulunmamaktadır.
Genel bir değerlendirme ile; bşkanlar’ın, “silahlı kuvvetlerin başkomutanı” olduğunu söyleyen düzenlemeyi, silahlı kuvvetlerin kullanımında tek başına yetkili oldukları biçiminde yorumladıkları, genellikle buna göre karar verdikleri, bu uygulamanın Kongre tarafından çoğu zaman itirazla karşılansa da, ABD sisteminde, özellikle II.dünya Savaşı sonrası belli bir kabullenme, meşruiyet kazandığı gözlenmektedir.
Anayasa maddelerini yorumlayan uzmanlar, esas itibariye, ilgili maddelerin ülkenin saldırıya uğraması halinde, Başkan’ın silahlı kuvvetleri savaşmaya göndermeye yetkili olduğu konusunda uzlaşmaktadırlar. Ancak, savaş ilanı gibi önemli bir konuda anayasayı yapanların Başkan ve Kongre’i birlikte çalışmaya yöneltme amacı taşıdıklarını söylemektedirler. Bazı yorumcular ise, anayasa düzenlemesine göre, silahlı kuvvetlerin kullanılmasında Başkan ve Kongre’nin eşit yetkili oldukları ileri sürmektedirler.
Bu arada, başkanların başlattıkları silahlı kuvvetler operasyonlarının, resmen adı konmasa da bir çok halde savaşa yol açıyor olması nedeniyle, devre dışı bırakılan Kongre ile Başkan arasında, yetki tartışmalarının yıllardır sürdüğü gözlenmektedir.
Burada işaret etmek gerekir; Başkanların anayasa ihlali suçlamalarına karşın, Kongre’nin savaş ilan yetkisinin ihlal edilmediği, yalnızca belli süreli, sınırlı amaçlı askeri operasyon kararları verdikleri ileri sürülmektedir.
Bazı uzmanlar, anayasa kurucularının, savaş yetkisini düzenlemede, Başkan – Kongre ayrımını bilerek yaptıklarını, savaş halinde belli bir serbesti gerektiren, savaşın strajik-taktiksel yürütümüne Kongre’nin müdahale etmesini önlemek istediklerini ifade etmektedirler.
ABD’nin kuruluşundan günümüze, 200 yılı aşan tarih sürecinde; Kongre’nin yalnızca beş kez savaş yetkisini kullanırken, tüm opersyonlar dikkate alındığında, başkanların operasyon yetkilerini 200’den fazla kullandıkları kaydedilmekte. Bunların arasında, Orta Amerika ülkelerine yapılan bir çok operasyon,Vietnam, Afganistan, Irak, Libya operasyonları bulunmakta. Bu arada, bazı hallerde Başkan’ın askeri operasyonları başlattığı, ardından Kongre’nin savaş ilan etmeksizin, Başkan’a başlattığı operasyonları sürdürmek için istediği yetkiyi verdiği görülmektedir.
Yakın tarihteki operasyonlara bakılacak olursa, Birinci Dünya Savaşı başladıktan üç yıl sonra, İkinci Dünya Savaşı’nda Japonların Pearl Harbor baskınından sonra Kongre’nin savaş ilan ettiği görülmekte. 1950 yılına gelindiğinde, Kuzey Kore’nin Güney’e saldırması üzerine Başkan Truman, Kongre’den onay almadan askeri operasyonları başlattığı; 1964’te ise, Başkan Johnson’ın Vietnam operasyonlarını başlattığı, ardından Kongre’den yetki istediği görülmektedir.
1991’de Saddam’ın Kuveyt’e saldırması nedeniyle Başkan George H. W. Bush tarafından Irak’a askeri operasyon başlatılmış, ardından Kongre onay vermiştir. Eylül 2001’de NY Dünya Tücaret Merkezi’ne yapılan saldırının hemen ardından, Kongre’nin Başkan Bush’a geniş operasyon yetkisi verdiği görülmektedir. 2011’de Libya’ya yapılan operasyona ABD’nin katılımı da Obama’nın kararı ile olmuştur.
Savaş Yetkisi Yasası
Vietnam Savaşı’nın son yıllarında, 1969’da Başkan Nixon Komboçya’nın bombalanması için talimat verirken, Kongre’yi bilgilendirmemiş, 1972’de Rus ve Çin denzaltyılarıyla çarpışma riskine karşı Kuzey Vietnam limanlarının mayınlanması talimatını vermişti. Ardından, Hanoi’nin yoğun biçimde bombalanmasını emretmiş, yine Kongre’yi dışarıda bırakarak, 1973’te savaşı sona erdirmek için görüşmeleri başlatmıştı.
Ölen ABD askerlerinin sayısının 60 bine yaklaşması ve savaşın bitirilmesi konusunda artan kamuoyu baskısı, Kongre’nin Başkan’ın kararlarını sınırlayabilmek amacıyla aldığı kararların sonuç vermemesi sonucunda, Kongre’nin 1973’te Nixon’ın vetosu üzerine 2/3 çoğunlukla kabul edilen “Savaş Yetkisi Yasası” bu konuda önemli bir adım olmuştur.
Bu yasaya göre; Başkan, yurtdışına silahlı kuvvetleri göndermeye Kongre tarafından savaş ilanı ile veya ABD topraklarına veya silahlı kuvvetlerine saldırı olması halinde yetkili olacaktır. Yasa ayrıca, silahlı kuvvetlerin gönderildiği topraklarda 60 günden fazla kalmamasını, ek bir 30 günlük sürenin çekilme için kullanmasını öngörmektedir. Ayrıca, Başkan’ın Kongre’ye 48 saat içinde bilgi vermesi de istenmektedir.
Yasa başkanları askeri operasyon kararlarında Kongre ile belli bir eşgüdüm içinde çalışmaya zorlama amacı gütmekteydi. Ancak, 1973 sonrası başkanların tutumunun önceki dönemden farklı olmadığı, askeri opersyonlarda Kongre ile istenen eşgüdüme gidilmediği görülmektedir.
Kongre Araştırma Birimi’nin verdiği bilgilere göre, 1975’ten 2011’e kadar, başkanların yasanın istediği Kongre’ye askeri opersyonlar konusunda 132 rapor gönderdiği bildirilmektedir. Raporlarda, Başkanların yürütülen operasyonlar, küçük sayılabılacak bir operasyondan, savaş boyutlarına ulaşan çatışmalara kadar, hangi büyüklüklte olursa olsun “Savaş Yetkisi Yasası” ile uyumlu olduğunu savundukları kaydedilmektedir.
Bu arada, Kongre’nin doğrudan Başkan’ı sınırlayamasa da, yürütmenin tüm faaliyetlerine ilişkin bütçe tahsisilerini yapan yasama organı olarak; askeri operasyonları, bütçe taleplerini, sınırlama veya red yolu ile önleme yetkisinin de yeterince etkili olmadığı da gözlenmektedir. Kongre’nin operasyonu bütçe reddi ile durdurmayı amaçlayan bir yasanın Başkan’ın vetosuna uğrayabileceği, bu durumda 2/3 çoğunlukla yasanın yeniden kabul edilmesinin kolay olmayacağı hatırlatılmaktadır.
Konu üzerinde çalışan uzmanlar, Başkan-Kongre çatışmalarında, başkanların Kongre’yi dışlayan operasyon kararlarına ve bu konudaki yasayı ihlal eylemlerinin yüksek mahkemeye götürülememiş olmasına, başkanların kendilerini büyük ölçüde serbest görmelerine neden olduğuna dikkat çekmekteler.
Bu arada, bazı siyasiler ve uzmanların bu yasanın ABD Anayasası’na aykırı olduğunu savunduklarına da işaret etmek gerekir. (http://blog.constitutioncenter.org/2013/08/why-the-war-powers-resolution-isnt-a-key-factor-in-the-syria-situation/)
Obama’nın tutumu
Başkan Obama’nın da, başlattığı askeri opersyonlarda, İkinci Dünya Savaşı sonrası ABD başkanlarına benzer biçimde, anayasa ihlali suçlamalarına karşın, anayasa ihlali olmadığı, yalnızca belli süreli, sınırlı amaçlı askeri operasyon kararları verdiğini ileri sürdüğü görülmektedir.
Obama 2011’de NATO’nun Libya’ya yönelik hava saldırılarına katılma kararı verdiğinde, önceden Kongre’den onay alınmasına gerek olmadığını, operasyonun, sınırlı bir askeri operasyon olarak, anayasada öngörülen ‘’savaş’’ olmadığını ileri sürmüş, Savaş Yetkisi Yasası’nın 60 günle sısnırlı askeri operasyonlar için kendisine yetki verdiğini savunmuştu. (http://abcnews.go.com/blogs/politics/2013/08/how-obama-can-bypass-congress-on-syria-strike/)
Obama, operasyondan iki gün sonra Kongre’ye gönderdiği mektupta, “Operasyonun Anayasa’nın dış ilişkileri yürütme ve Silahlı Kuvvetlerin Baş Komutanı olarak kendisine verdiği yetkilere uygun olarak yapıldığını açıklamıştı. 60 günün sonunda, Kongre’ye bir mektup yazarak ABD’nin Libya’ya de yalnızca destekleyici bir rol oynadığını, daha ileri bir aşama için Kongre onayına gerek duyulmayacağını bildirmişti.
Bu arada, 2007 yılında verdiği ropörtajda, Obama’nın, ülkeye çok yakın gerçek bir tehdidi durdurmaya yönelik olmadıkça, Başkan’ın Anayasa’ya göre, tek başına askeri bir saldırı için yetkili olmadığını söylediği de hatırlatılmaktadır. (http://www.boston.com/news/politics/2008/specials/CandidateQA/ObamaQA/)
Obama’nın Suriye’ye yönelik operasyon konusunda da esas itibariyle bu tutumunu sürdüğü görülmektedir. Obama ilk açıklamalarında, ABD Başkanı olarak, Suriye’ye yapılacak sınırlı bir askeri operasyon için Kongre’nin onayına gerek olmadan yetkili olduğunu açıkladı. Ancak, muhtemelen uluslararası toplum ve siyasi koşulların oluşması için bekleme gereği ile birlikte Kongre’nin onayını almanın operasyon için daha sağlam bir temel oluşturacağını, bunun demokrasi için yapılacak doğru bir tavır olduğunu söyleyerek onay için beklemeyi tercih etti.
Yapılan değerlendirmelerde, Obama’nın Kongre’den onay istemesinin, bundan böyle kamuoyunda başkanların operasyon öncesi onay beklentisini yükselteceği, ayrıca gelecek dönem başkanlar için örnek oluşturması umutları da ifade edilmekte.
http://www.cfr.org/united-states/balance-war-powers-us-president-congress/p13092
http://www.loc.gov/law/help/war-powers.php
http://www.bloomberg.com/news/2013-08-29/obama-striking-assad-risks-international-law-conflict.html
http://www.justice.gov/olc/2011/authority-military-use-in-libya.pdf