'Bütçe dışı kaynak kullanımı, hiçbir dönemde AKP iktidarındaki kadar büyük boyutlara ulaşmadı'
Prof.Dr. Öner Günçavdı / İTÜ İşletme Fakültesi
1980 sonrası Türkiyesinde hükümetler yapacakları harcamalara bütçe dışı kaynak yaratmak için oldukça yaratıcı yollar geliştirmişlerdir. Bunun en bilinen örneği ANAP döneminde oluşturulan fon uygulamalarıdır. Bu şekilde hükümetin bazı harcamaları kolaylıkla bütçe dışında tutularak, meclis denetimi dışına taşınabilmektedir. Dahası harcama inisiyatifinin doğrudan hükümetin elinde olması siyasi açıdan da iktidar partilerine ciddi avantaj sağlamaktadır. Ancak hiçbir dönemde bu uygulamalar AKP’nin iktidarda olduğu dönemdeki kadar çeşitlenmemiş ve bugünkü kadar büyük boyutlara ulaşmamıştı. Bunda iki faktörün önemli rol oynadığı düşünülebilir. İlki 1980’den buyana kamu kurum ve kuruluşlarının yönetiminde bütçe dışı kaynak yaratabilmek ve bunları kullanabilmenin yollarını geliştirebilmek giderek normal bir uygulama haline gelmiş ve bunları gerçekleştirebilecek kabiliyette olan yöneticiler genel kabul görmeye başlamıştır. İkincisi ise, 2002 sonrası dünyada ve Türkiye’de meydana gelen kaynak bolluğudur. Bu bol kaynakların kamunun kontrolüne geçmesine vesile olacak yaratıcı mekanizmaların geliştirilmesi, o yönetimler için harcamalarda otonomi sağlamakta ve siyasi olarak belli bir gücün kazanılmasına da imkân vermektedir.
AKP’nin iktidara gelirken, geçmişten devraldığı miraslardan biri de “mali disiplin” hedefidir. Uzun yıllar enflasyonun pençesinde kıvranmış Türkiye ekonomisinin kurtuluşu için sihirli bir değnek olan mali disipline sıkı bir şekilde bağlı kalınması, gerek IMF gerekse birçok uluslararası gözlemci tarafından Türkiye’ye tavsiye edilmiştir.
Ancak bu, geçmiş iktidarların da gerçekleştirmekte oldukça zorlandığı bir hedeftir. Zira mali disiplinin gözetilmesi kamu kesiminin bütçe gelir ve giderlerine ilişkin olarak, son derecede stratejik, siyasi anlamda ciddi kararların alınmasını gerekli kılmaktadır. Mesela bütçe gelirlerini arttırmak için özelleştirme uygulamaları ve vergileme aracına başvurulması yolunda kararlar alınması büyük zorluk arzeder. Öte yandan kamu harcamalarının azaltılmasıyla geniş halk kitlelerinin birtakım kamu hizmetlerine erişimine sınır getirilmesi de, yine mali disiplin çerçevesinde ele alınması zorunlu bir uygulamadır.
Olumsuz siyasi sonuçları olan bu konularda karar alabilmek bir yana, bu kararların olabildiğince ötelenmesi iktidarın sürekliliğini sağlayan toplumsal ittifakların devamı için gereklidir.
Toplumsal ihtiyaçların önlenemez bir biçimde arttığı günümüzde, mali disiplin gibi hedeflerin Türkiye gibi gelişmekte olan piyasa ekonomilerinde uygulanması giderek zorlaşmaktadır. Geniş halk kitlelerinin taleplerini uzun süre görmezlikten gelmek zaman içinde güçleşirken, siyasi iktidarların halk kitlelerinin iktisadi kaynaklara ve refaha erişimini arttırması yönündeki tartışmalar da tüm dünyada ön plana çıkmaya başlamıştır. İnsanlar artık daha iyi sağlık hizmetleri, daha iyi eğitim ve daha çok refah talep etmektedirler. Bu refah talepleri, kamu kesiminin IMF gibi uluslararası kurumların öngördüğü şekliyle bir mali disiplini gerçekleştirebilmesine olanak tanımamaktadır. Yunanistan bunun güzel örneklerinden biridir.
Mali disiplin diye diye…
Konumuz açısından Türkiye ekonomisinin iki temel özelliği son derecede çarpıcıdır. Bunlardan birincisi, Türkiye’de kayıtdışı iktisadi faaliyetlerin yaygınlığıdır. İkincisi ise vergilerin yeterince yaygınlaştırılamaması ve kamunun etkili bir şekilde vergi toplayamamasıdır. Vergilerin önemli bir bölümü, çok da adil olmayan bir şekilde elde edilen dolaylı vergilerden oluşmaktadır.
Ayrıca kayıt dışı faaliyetlerin yaygınlığı nedeniyle, önemli ölçüde vergi kayıplarına maruz kalınmaktadır. Bu durum kamu maliyesinin gelirler açısından temel yapısal kısıtlarını oluşturmakta ve bu kısıtın aşılması kapsamlı bir vergi reformunu gerekli kılmaktadır. Ancak böyle bir reformun siyasi maliyetlerini göze alamayan iktidarlar kaynak sıkıntısıyla yüzleşmeyi, ya harcamaları kısabildikleri kadar kısarak ya da, kamu kesimi üzerinden bütçe dışı yeni kaynak yaratma ve harcama mekanizmaları kurarak öteleyebilmektedirler.
Çok uzun yıllardır kaynak sıkıntısı altında faaliyet gösteren kamu kurum ve kuruluşları da benzer yönde arayışlara girerek, başlangıçta büyük ölçüde merkezi hükümetten bağımsız şekilde, kurumlarının maruz kaldıkları mali kısıtları aşabilecek yolları aramış ve hayret verici bir maharetle de bulabilmiştir. Üniversiteler, büyük şehirlerdeki emniyet müdürlükleri ve belediyeler bu konuda büyük beceri göstermiş ve merkezi anlamda empoze edilen mali disiplin ve bütçe kısıtları, bu kurumların ihtiyaç duydukları harcamaları yapmalarının önüne geçememiştir. Hatta zaman zaman mali disiplinin, Ankara dışındaki kurumlar için bir anlamının kalıp kalmadığı tartışılır hale gelmiştir. Bu ve benzeri kurumların gelir ve giderlerinin önemli bölümü giderek bütçe dışına çıkmıştır.
Mali disiplini sağlama yönünde bütçe imkanları daha çok sıkıldığında, kamunun yapması gereken harcamalar ve gelirler daha çok bütçe dışı olanaklarla sağlanmaya çalışılmıştır. Bu bir bakıma, vergi oranlarının çok yüksek olduğu durumlarda, marjinal bir vergi artışı neticesinde meydana gelen vergi kaçaklarına benzer bir durumdur. Belki bugün uygulandığı şekliyle mali disiplin uluslararası kurum ve gözlemciler açısından şekli olarak bir anlam ifade etse de, artık ülkedeki kamu yöneticilerine aynı anlamı ifade etmediği açıktır.
Belediyeler, özellikle iktidar partisine ait belediyelerde bütçe dışı kaynak arayışları ve buna istinaden oluşan harcama pratikleri büyük ölçüde kayıt dışı olarak yürütülebilmektedir. Geçmişte masumane bir girişim olarak başlayan bu pratikler, bütçe dışı harcamaların boyutları arttıkça daha da ciddi bir nitelik kazanmıştır. Üniversitelerin resmi bütçe gelirleri dışında gelir kaynakları oluşturmaları teşvik edilmiş ve hatta bu maharetleri devletin en üst seviyelerinde takdir görmüştür. Bu yolla üniversiteler gelirlerinin harcanmasında bir serbestlik kazanırken, dünyada eşi benzeri olmayan fiili bir mali özerkliği de, de facto olarak uygulamaya başlamışlardır. İstanbul gibi büyük şehirlerdeki trafik düzenlemeleri için kurulan vakıflar eliyle emniyet müdürlükleri kaynak yaratır hale getirilmiştir. Hem kamu, hem de özel sektörde bunlara benzer örnekleri çoğaltmak mümkündür. Ancak asıl önemli husus, bu yaklaşımın giderek toplumda yaygınlık kazanırken, genel bir kabul görmeye başlamış olmasıdır. Hatta bu uygulamalar, günümüzde bir norm haline bile gelmiştir.
Bu uygulamalar neticesinde, kurumların faaliyetlerini gerçekleştirmek için gerekli harcamalar giderek bütçe dışına çıkmış, böylece dual bir harcama sistemin yolu açılmıştır. Bir yanda belli bir makroiktisadi hedefi sağlamak için düzenlenen resmi bütçe yer almakta; diğer tarafta ise, kurum ve kuruluşların fiili olarak gerçekleştirdikleri faaliyetleriyle uyumlu dual bütçe bulunmaktadır.
Bu pratikler olmaksızın bir yönetimin kamuoyu tarafından genel kabul görmesi, en azından kısa dönemde mümkün görülmemektedir. 17 Aralık’tan sonraki gelişmelere toplumsal olarak gösterilen tepki bunun en güzel göstergesidir. Ortaya konulan “usulsüzlüklerin” yetkililer tarafından “yolsuzluk” olarak algılanmaması son derecede düşündürücüdür. Zira yetkililere göre, yapılan işlemler hazineyi herhangi bir zarara uğratmamıştır. Bu gerekçe büyük ölçüde doğru olabilir. Ancak bu durum kamunun iktisadi faaliyetlerini bütçe dışına çıkartma pratiğinin, ahlaki algı olarak bizi getirdiği noktaya işaret eder niteliktedir. Dahası 17 Aralık sonrası gelişmelerden de görüldüğü gibi, bu algı toplumsal olarak da genel kabul görmektedir.
Mali disiplin, günümüzdeki başarılı ekonomi yönetimlerinin en önemli kriterlerinden birini oluşturmaktadır. Bunun aksini düşünmek elbette mümkün değildir. Ancak bu yazıda da açıklandığı üzere, yapısal birçok sorunun çözümünü öteleyen, etkin ve adil bir vergi sistemini oturtamamış bir ülkede, harcamalar üzerinden uygulanan mali disiplinin uzun soluklu olamayacağı ifade edilmektedir. Dahası böyle bir uygulama, ülkedeki kaynak dağılımının etkinliğini bozabilecek ve böylece kaynakların keyfi ve yanlış kullanımına yol açabilecektir. Bu uygulamalar etik anlamda da birtakım tehlikelerin (moral hazard) doğmasına neden olabilecektir. Türkiye’de olduğu gibi, uygulanan mali disiplinin, ekonomideki gelir ve giderlerin kayıt dışına çıkartılması yönünde etki etmesi hiçbir iktisatçı tarafından kabul edilir bir sonuç olmayacaktır.