Doç. Dr. Cihan Erdönmez: Orman Kanunu’nun uygulanması ile İlgili yönetmelikler, ormanları rant kaynağı olarak görme anlayışının uzantısından başka bir şey değil!

30 Kasım 2021 07:40

*İstanbul Üniversitesi-Cerrahpaşa Orman Fakültesi,Ormancılık Politikası ve Yönetimi Anabilim Dalı, Doç. Dr. Cihan Erdönmez

30 Kasım 2021 tarih ve 31675 sayılı Resmî Gazete’de biri 6831 sayılı Orman Yasası’nın 17’nci maddesinin 3’üncü fıkrasının uygulanması ile ilgili, diğeri aynı yasanın 18’inci maddesinin uygulanması ile ilgili iki farklı yönetmelik yayımlanmıştır.

Yönetmelikler uygulamacıya rehber olacak şekilde hazırlanan, kanunlarda belirtilen hükümlerin uygulama detaylarını içeren yasal düzenlemelerdir. Kanunlarda belirtilen esaslar çerçevesinde ve onlara uygun olarak uygulamanın nasıl gerçekleşeceğine ilişkin detaylar yönetmeliklerde yer alır. Bu nedenle söz konusu yönetmeliklerin esası 6831 sayılı Orman Yasası’nın 17 ve 18’inci maddeleridir.

Bugün yayımlanan yönetmelikler temelde 2014 yılında tek bir yönetmelik şeklinde yürürlüğe giren (18.4.2014 tarih ve 28976 sayılı Resmî Gazete) Orman Kanunu’nun 17/3 ve 18’inci Maddelerinin Uygulama Yönetmeliği'nin iki ayrı yönetmelik haline getirilmiş halidir. 2014 yılında yayımlanan yönetmelik de bundan önceki süreçte, Orman Yasası’nın ilgili maddeleri sık sık değiştirildiği için 2015, 2016 ve 2017 yıllarında üç kez değiştirilmek zorunda kalmıştır.

Bu nedenle söz konusu yönetmelikler yeni olmadığı gibi kanundan bağımsız da değildirler. Kamuoyunda, bu yönetmeliklerin, orman alanlarının daha önce olmayan amaç ve gerekçelerle ormancılık dışı kullanımlara tahsis edilmesine olanak tanıdığı şeklinde bir görüşün ortaya çıkması çok doğru sayılmaz.

Bununla birlikte önceki yönetmelikte yer almayan azot, argon ve oksijen ayrıştırma tesisleri ile cezaevleri, adliyeler ve bunların ibadethaneleri ve müştemilatı gibi tesislerin yeni yönetmeliklerde yer aldığını görüyoruz. Fakat örneğin adli hizmet binaları ve cezaevleri ile ilgili hükümler yasanın 17’inci maddesinde zaten bulunduğundan, yeni yönetmelikte bunların yer almasının çok şaşırtıcı olmadığını düşünüyorum.

Bu konudaki asıl sorun konuya esas teşkil eden Orman Yasası ve onun çerçevesini çizen Anayasa’nın 169’uncu maddesidir. Şöyle ki; Anayasa’nın 169’uncu maddesi orman alanlarının ormancılık dışı uygulamalara tahsisi ile ilgili en üst hukuk normudur. Söz konusu maddenin konuyla ilgili 2’inci fıkrası şu şekildedir:

"Devlet ormanlarının mülkiyeti devrolunamaz. Devlet ormanları kanuna göre, Devletçe yönetilir ve işletilir. Bu ormanlar zamanaşımı ile mülk edinilemez ve kamu yararı dışında irtifak hakkına konu olamaz."

Görüldüğü üzere Anayasa, orman alanı tahsisleri ile ilgili olarak yıllardır dile getirilen ‘üstün kamu yararı’ ilkesi yerine yalnızca ‘kamu yararı’ ilkesini içermektedir.

Diğer yandan, halen yürürlükte olan 6831 sayılı Orman Yasası 1956 yılında yürürlüğe girmiştir. Yasa ilk yürürlüğe girdiğinde geçerli olan 1924 Anayasası’nda ormancılıkla ilgili bir madde bulunmamaktadır. Bununla birlikte 6831 sayılı Orman Yasası’nın 16, 17 ve 18’inci maddeleri orman alanlarının ormancılık dışı kullanımlara tahsisine ilişkin hükümler taşımaktadır(1). Orman Yasası 1956 yılında yürürlüğe girdiğinde, 16’ıncı madde maden ocakları araştırma ve işletme, 17’inci madde ormanların korunması ve işletilmesi için zorunlu tesisler ile umumi sıhhati menfaat ve emniyet ile estetik ve turistik açıdan yapılacak bina ve tesisler, 18’inci madde ise hızar, şerit, taş, kireç, kömür, terebentin, katran ve benzeri ocaklar için orman alanlarında izin verilmesini hükme bağlamıştır.

Aradan geçen 65 yıl içerisinde Orman Yasası’nda pek çok değişiklik yapılmıştır. Günün koşullarına göre yasalarda değişiklik yapılması zorunlu olabilir. Bu doğaldır. Ancak 6831 sayılı Orman Yasası’nda yapılan değişiklikler ilginç bir şekilde iki dönemde yoğunlaşmaktadır. Şekil 1’de Orman Yasası’nda değişiklik yapan yasal düzenlemelerin sayılarına göre dönemlere dağılımı, Şekil 2’de de bu yasal düzenlemelerle değiştirilen Orman Yasası madde sayısının dönemlere dağılımı gösterilmiştir.

Her iki şekildeki veriler açık şekilde Orman Yasası’nın en çok 1980-1990 arası ve 2000’li yıllarda değiştirildiğini ortaya koymaktadır. Her iki dönemin de karakteristik özelliği, büyük oranda önceliği piyasa ekonomisi olan, bütün kaynakları ve bu arada ormanlar dâhil doğal kaynakları da öncelikle ekonomik bir gelir aracı olarak gören tek parti iktidarları dönemi olmasıdır. Gerçekten de bu dönemlerde yapılan yasa değişiklikleri incelendiğinde, yapılan değişikliklerin çok büyük çoğunluğunun ormanlardan daha fazla gelir elde etmeye odaklanan ve bu arada ormanların korunması ve sürekliliğinden taviz veren değişiklikler olduğu görülecektir. Örneğin 6831 sayılı Orman Yasası’nda değişiklik yapan yalnızca 2010 yılından 2020 yılına kadarki toplam 18 yasa ya da KHK’dan 11 tanesi orman alanlarının ormancılık dışı kullanımlara tahsisini içeren 16, 17 ve 18’inci maddelerden en az birinde, ormancılık dışı kullanım sınırlarını genişleten bir değişiklik yapmıştır.

Yapılan bu değişiklikler ile birlikte mevzuatı uygulamakla yükümlü kamu kurumu olan Orman Genel Müdürlüğü (OGM) üzerinde yoğunlaştırılan siyasi baskıların ortak etkisi son yıllarda orman alanlarında verilen izinlerin hem sayısında hem de miktarından inanılmaz bir artış yaşanmasına yol açmıştır. Aşağıdaki şekil, OGM verilerine göre, yalnızca 2012-2020 yılları arasında verilen izinlerin sayı ve alan olarak dağılımını göstermektedir.

Görüldüğü gibi yalnızca 9 yıllık dönemde orman alanlarında yaklaşık 50 bin işletmenin kurulmasına izin verilmiş ve bu izinlerle yaklaşık 340 bin hektarlık orman alanının ormancılık dışı kullanımlara tahsisi gerçekleşmiş, yani bu alanlar resmi kayıtlarda orman olarak görünmeye devam ederken fiilen orman niteliklerini yitirmişlerdir. 1956 yılından bugüne verilen bütün izinlerin miktarının yaklaşık olarak 750 bin hektardan biraz az olduğu düşünüldüğünde, bu izinlerin neredeyse yarısının son dokuz yılda verilmiş olduğu anlaşılacaktır. Bu da hem son yıllarda yapılan yasal değişikliklerin hem de ormancılık örgütü üzerinde oluşturulmuş ağır siyasal baskının açık sonucudur.

Yukarıda da belirtildiği gibi başka tür kullanımlara tahsis edilen orman alanları orman envanterinde orman olarak görünmeye devam etmektedir. Oysa bu alanlar fiilen orman olma özelliklerini kaybetmektedirler.

Öte yandan madencilik başta olmak üzere yapılan tahsislerde yasa ve yönetmeliklere uygun olmayan iş ve işlemler yapılmakta ve ormancılık örgütünün bunlara yönelik denetleme yetkisinin kullanmasının önüne yine siyasi baskılarla geçilmektedir. Yani durumun vahameti istatistiklere yansıyan sayılardan çok daha ürkütücüdür. Örneğin Sayıştay’ın Orman Genel Müdürlüğü ile ilgili 2020 yılı denetim raporunda inceleme yapılan 649 maden izin sahasından 152’sinde izinsiz yapılar ve izin amacı dışında kullanımlar saptandığı, orman alanlarındaki maden işletmelerinde etkin denetimin yapılmadığı, izinsiz yapılaşma ve izin amacı dışındaki kullanımlar için herhangi bir işlem yapılmadığı, rehabilitasyon çalışmalarının tam ve zamanında yapılmadığı, maden işletmelerinden alınması gereken çevre ve uyum bedelinin OGM tarafından talep edilmediği açıkça vurgulanmıştır. Mevcut yasa ve yönetmelikler çerçevesinde denetleme işlevini yerine getirmek isteyen, gerekli tutanakları tutan ormancıların üzerinde siyasi ve idari baskılar olduğu konuyla ilgili hemen herkes tarafından bilinmekte ve görmezden gelinmektedir.

Bütün bu nedenlerle asıl olan Anayasa’nın 169’uncu maddesi ve Orman Yasası’nın ilgili maddeleridir. Anayasa’nın 169’uncu maddesindeki açık nedeniyle Orman Yasası’nın ilgili maddeleri siyasetçilerin adeta oyuncağı haline gelmiştir.

Nitekim 16 Kasım 2021 tarihinde TBMM Başkanlığı'na sunulan bir torba yasa teklifinde de Orman Yasası’nın 18’inci maddesi ile ilgili değişiklik önerisi bulunmaktadır. Bu değişiklik orman alanlarında verilecek ormancılık dışı kullanım izinlerini iki şekilde genişletecektir:

Birincisi, maddenin eski halinde göl, baraj ve deniz yüzeyinde yapılan balık üretimi için karada yapılması zorunlu tesislere ve yeraltında depolama alanı kurulmasına izin verilirken bu değişiklik ile orman içi su kaynakları (dereler ve akarsular) kullanılarak balık üretim yerleri kurulmasına da izin verilir hale gelmektedir.
İkincisi, maddenin eski halinde yalnızca balık üretimi için yukarıda belirtilen tesislerin kurulmasına izin verilirken bu değişiklikle midye ve istiridye üretimi için de yukarıda sayılan (karada yapılması zorunlu tesisler ve yeraltında depolama alanları) tesislerin yapımına izin verilir hale gelmektedir.

Söz konusu değişiklik teklifi, yıllardır alışık olduğumuz ihtiyaç duyulan araziyi en ucuz arsa olarak görülen orman alanları ile karşılama ve ormanları yalnızca bir rant kaynağı olarak görme anlayışının bir uzantısından başka bir şey değildir.

Nitekim yasada mevcut olan balık üretimi ile ilgili tesislerin orman alanlarında yapılmasına da çok değil üç yıl önce yapılan bir değişiklikle (19.4.2018 tarih ve 7139 sayılı yasa; Md. 11) izin verilmiştir. Dolayısıyla eğer bu teklif TBMM’de kabul edilir ve yasalaşırsa Resmi Gazete’de bugün yayımlanan yönetmeliklerden 18’inci madde ile ilgili olanın yeniden değiştirilmesi gerekecektir.

Yalnızca bu değişiklik teklifi değil orman alanlarında yapılmasına izin verilen pek çok ormancılık dışı iş ve işlem aşağıdaki nedenlerle sakıncalıdır:

Türkiye’de ormanların neredeyse tamamı devlet mülkiyetindedir. Devlet halkın ihtiyaçlarını karşılamak için kurulmuş bir organizasyondur. Yani devlet ormanları aslında halkın ormanlarıdır. Halkın ormanlarını halkın genelinin üstün yararı yerine toplumun yalnızca belirli kesimlerinin kısa dönemli ekonomik çıkarları doğrultusunda kullanmak devletin devlet olma özelliğine aykırıdır. Bu anlayıştaki bir organizasyona devlet demek yerine belirli ve sınırlı kesimlerin kâr elde etmesine odaklanmış bir şirket demek daha doğru olur.
Anayasa’nın 169’uncu maddesindeki ‘kamu yararı’ ibaresi bir an önce ‘üstün kamu yararı’ olarak değiştirilmeli ve halk için ormanın orman olarak kalmasından daha yüksek bir yarar üretmeyen hiçbir kullanıma izin verilmemelidir. Aksi takdirde, çok doğal olarak orman alanlarında, örneğin bakkal dükkânlarının açılması için de yasa değişikliği yapılabilir. Zira kimse bir bakkal dükkânının kamu yararının olmadığını iddia edemez.
Diğer bir önemli husus da Anayasa’nın aynı maddesine üstün kamu yararı ile birlikte ‘zorunluluk’ olması kriterinin eklenmesi gereğidir. Herhangi bir tesisin ya da işletmenin kurulması için orman alanı dışında alternatifler varsa, bu tür tesis ya da işletmelerin orman alanlarında kurulmasına asla izin verilmemelidir. Her ne kadar konuyla ilgili olarak yukarıda sözünü ettiğimiz yönetmeliklerde zaruret ilkesinden söz edilse de bazı muğlak ifadeler bir kenarda tutulursa zaruretin nasıl ve hangi göstergelere göre saptanacağına yönelik hiçbir açıklama ya da tanımlama bulunmamaktadır. Dolayısıyla zaruret ya da bir diğer söyleyişle zorunluluk kriterinin bir başvuru dosyasında yerine getirilip getirilmediği bütünüyle o dosyayı inceleyen kişilerin sübjektif değerlendirmelerine bırakılmıştır. Bu değerlendirmelerin ise hemen tamamıyla siyasi odaklı talimatlarla yönetildiği, bu talimatlara karşı çıkan OGM personelinin aynı görev pozisyonunda kalmasının olanaklı olmadığı herkes tarafından bilinmektedir.
Ormanlar yerel, bölgesel, ulusal ve küresel çapta çok büyük yararlar üretirler. Üstelik bu yararların hemen tamamı yaşamsaldır. Oksijen üretimi ve hava kalitesini yükseltme, iklim değişikliği ile mücadele, biyolojik çeşitliliğin korunması, toprak ve su kalitesinin artırılması, kırsal kalkınmaya dönük yararlar, yaban hayatının korunması gibi pek çok işlev ormanların vazgeçilemez doğal kaynaklar olması sonucunu doğurmaktadır. Hâl böyleyken, yalnızca toplumun küçük ve belirli kesimlerinin ekonomik tabanlı yararlarını dikkate alarak;-Orman alanları dışında yapılması olanaklı olan,-Yapılmasa da toplumun refahını çok fazla etkilemeyen,-Yapılması durumunda ormanın orman olarak korunmasından daha fazla bir yarar üretemeyeceği açık olan iş ve işlemler, tesisler ve yatırımlar için orman alanlarının sürekliliğinden vazgeçilmesi kabul edilemez.
Ülke ekonomisinin dibe vurduğu artık hemen herkes tarafından kabul edilen böyle bir dönemde, orman alanlarında verilecek izinler yoluyla Hazine'ye gelir sağlanması da gözetilen amaçlardan biri olabilir. 1980’li yıllardan beri devlet pek çok ekonomik değerini, işletmesini, tesisini satmayı tercih etmiştir. Bu tercih ne kadar acı olsa da telafi edilebilir bir sorun olarak değerlendirilebilir. Ne var ki, devlet, ormanlarını Anayasa’nın koruyucu hükümleri nedeniyle satamayacağı için dolaylı satış anlamına gelebilecek böyle bir yol izliyorsa, bu yaklaşımın akıl ve bilim ile açıklanabilecek bir izahı bulunmamaktadır.

(1)Aynı zamanda Orman Yasası’ndaki Ek Madde-9 ve Geçici Madde-5 ile Turizmi Teşvik Yasası’nın 8’inci maddesi de konuyla ilgilidir.

TIKLAYIN - Orman kanununda değişiklik: "Kamu yararı" ve "zaruret" varsa yapılaşmaya izin çıktı

Cihan Erdönmez orman yapılaşma Orman Yasası anayasa üstün kamu yararı kamu yararı OGM Sayıştay