Ergun Özbudun yazdı: Güçlendirilmiş parlamenter rejim
Ergun Özbudun*
Bir süredir Cumhur İttifakı'na dâhil partiler dışındaki bütün siyasal partiler, yürürlükteki hükûmet sistemine alternatif olarak, "güçlendirilmiş parlâmenter sistem"i savunmaktadır. Ancak bu kavramın içeriğinin ne olduğu konusunda yeterli açıklık yoktur. İki istisna olarak Sayın Selahattin Demirtaş’ın T24’te yayımlanan demeci ve CHP Genel Başkan Yardımcısı Sayın Muharrem Erkek’in Sözcü gazetesindeki röportajı zikredilebilir. Diğer partilerde de bu yönde çalışmalar olduğu konusunda duyumlarımız olmakla beraber, şu ana kadar ortaya çıkmış ayrıntılı bir metin yoktur.
Oysa bu konunun, günümüz Türkiye’si bakımından bir hayat-memat meselesi olduğunu söylemek abartılı olmaz. 2017 Anayasa değişikliklerinin getirdiği sistem, Venedik Komisyonu’nun (Avrupa Konseyi Hukuk Yoluyla Demokrasi Komisyonu) isabetle vurguladığı gibi, "otoriter ve kişisel bir yönetim yönünde yozlaşma" potansiyeli taşımaktadır:
"Venedik Komisyonu, önerilen anayasa değişikliklerinin Türkiye’ye rejimin otoriterleşmesine karşı güvence oluşturma bakımından gerekli denge ve denetimlerden yoksun bir başkanlık rejimi getireceği kanısındadır. Önerilen anayasa değişikliklerinin özü, Türkiye’nin anayasal demokratik geleneğinden tehlikeli bir geri adım teşkil etmektedir. Venedik Komisyonu, önerilen sistemin, otoriter ve kişisel bir rejim yönünde yozlaşması tehlikesini vurgulamak istemektedir (Venice Commission, "Turkey: Opinion on the Amendments to the Constitution", 10-11 March 2017, Opinion No: 875/2017, CDL-AD (2017), 005, para. 126, 130, 133)."
Sistemin, bugüne kadarki uygulaması da bu endişeleri doğrulayacak yöndedir. Dolayısıyla yürürlükteki sisteme alternatif olarak önerilen güçlendirilmiş parlâmenter sistemin içeriğinin sistemli ve ayrıntılı şekilde tartışılması, son derece acil bir ihtiyaçtır. Ben de uzmanlık alanım gereği bu konuyla yaklaşık kırk yıldır yakından ilgilenmiş bir öğretim üyesi olarak, görüşlerimi ifade etmeyi, böylece bu tartışmaya mütevazı bir katkıda bulunmayı bir görev sayıyorum.
Parlâmenter rejimin tanımı
Güçlendirilmiş parlâmenter rejimin içeriğinin tartışılmasına, her şeyden önce parlâmenter rejimin tanımıyla başlamak gerekir. Dünyaca benimsenmiş tanımına göre parlâmenter rejimin iki aslî (olmazsa olmaz) unsuru vardır. Biri, yürütmenin yasama organına karşı siyasal sorumluluğu; diğeri, yürütme organının devlet başkanı ve bakanlar kurulundan oluşan düalist (ikili) yapısıdır. Hükûmetin siyasal sorumluluğu, parlâmentonun çeşitli denetim araçları ve bunların en etkili olan gensoru ve onun sonucunda başvurulan güven oylamasıyla gerçekleşmektedir. Yürütmenin düalist yapısı ise bu organın, siyaseten, hatta vatan hainliği gibi istisnaî haller dışında cezaî bakımdan da, sorumsuz olan bir devlet başkanı ile parlâmentoya karşı siyaseten sorumlu bir başbakan ve bakanlar kurulundan oluşması, başbakan ve bakanların görevlerinden dolayı cezaî sorumluluklarının da bulunması anlamına gelmektedir.
Meşrutî monark veya cumhurbaşkanı olabilen devlet başkanının sorumsuzluğunu tamamlayan ve onu meşrulaştıran bir ilke de devlet başkanının yetkilerinin esas itibariyle sembolik ve temsilî yetkilerden ibaret olmasıdır. Bu ilkenin bir uzantısı olarak, devlet başkanının kural olarak tek başına işlem yapamaması, işlemlerinde mutlaka başbakan ve ilgili bakan veya bakanların imzalarının bulunması (karşı-imza prensibi) ve bu işlemlerden doğabilecek siyasi ve cezaî sorumluluğun onlara ait olması kuralı mevcuttur. Böylece kamu hukukunun en temel ilkelerinden biri olarak, yetki ve sorumluluğun paralelliği gerçekleştirilmiş olmaktadır.
Bu temel şartlar gerçekleştiği sürece, devlet başkanının göreve geliş şekli, rejimin niteliğini etkilemez. Avrupa parlâmenter monarşileri, dünyanın en eski ve köklü demokrasileri arasındadır. İkinci Dünya Savaşı sonrası Japonya da bu gruba dâhildir. Parlâmenter cumhuriyetlerde ise genel uygulama cumhurbaşkanının parlâmento tarafından seçilmesi olmakla birlikte, bazı Avrupa demokrasileri (Avusturya, Finlandiya, İrlanda, İzlanda) cumhurbaşkanının halkça seçilmesi sistemini benimsemişlerdir. Buna rağmen bu ülkelerde cumhurbaşkanı sadece temsilî ve sembolik yetkilere sahip olduğundan, yazarların çoğu, bu rejimleri parlâmenter rejim olarak kabul etmektedir. Diğer bir deyimle parlâmenter rejimle yarı-başkanlık rejimini ayıran sınır çizgisi, cumhurbaşkanının seçiminden çok, onun yetkilerinin niteliği ve kapsamıdır.
Cumhurbaşkanının seçilme şekli
Türkiye de genel eğilime paralel olarak, 1924, 1961 ve 1982 Anayasaları ile cumhurbaşkanının TBMM’ce seçilmesi ilkesini kabul etmiş, ancak 2007 anayasa değişikliği ile bu sistemden vazgeçilerek, halkça seçim yöntemi benimsenmiştir. Bu değişiklikle, Türkiye’nin parlâmenter rejimden yarı-başkanlık sistemine geçmiş olduğu yolundaki yorumlar kanımca abartılıdır. Çünkü yarı-başkanlık sisteminin bir varlık şartı cumhurbaşkanının halkça seçilmesi olmakla birlikte diğer şartı, onun bakanlar kurulundan bağımsız olarak tek başına kullanabileceği önemli anayasal yetkilerinin olmasıdır. Oysa 2007 değişikliği ile cumhurbaşkanının yetkilerinde hiçbir değişiklik yapılmamıştır. Üstelik bu anayasa değişikliğinin, Anayasa Mahkemesi’nin skandal 367 kararının etkisiyle, bir nevi zorunluluk sonucu gerçekleştirilmiş olduğunu da unutmamak gerekir.
Bugün tamamen yeni bir anayasa yapılması gündemde olduğuna göre, cumhurbaşkanının seçilme şeklinin yeniden tartışılmasında yarar vardır. Benim kişisel görüşüm, cumhurbaşkanının parlâmento tarafından seçilmesi yöntemine geri dönülmesidir. 2007 anayasa değişikliği ile yaratılan, 2017 değişikliği ile de cumhurbaşkanının partisiz olma zorunluğunu ortadan kaldıran bugünkü sistemin işleyişine bakıldığında, bunun siyasal kutuplaşmayı arttırdığından, siyasal ve sosyal bölünmeleri derinleştirdiğinden kuşku duyulamaz. Bugünkü görünümü itibarıyla sistem, kazananın her şeyi kazandığı (winner-takes-all), buna karşı kaybedenin de her şeyi kaybettiği bir sistemdir.
Cumhurbaşkanının parlâmento tarafından seçilmesi sistemine geri dönüldüğü takdirde, bunun nitelikli çoğunluk şartına bağlanmasında yarar vardır. Çünkü cumhurbaşkanının, toplumun mümkün olduğu kadar geniş kesimlerince benimsenen bir kişi olması, ancak bu şekilde mümkün olabilecektir. Ancak seçim turlarının 1980 askerî müdahalesi öncesinde olduğu gibi sonsuza kadar uzamasını ve bu makamın aylarca vekâleten yürütülmesini önlemek için, tur sayısının sınırlandırılması da yerinde olacaktır. Bu konuda 1982 Anayasasının 2007 değişikliğine kadar yürürlükte olan 102’nci maddesi makul bir çözüm olabilir. Bu hükme göre, ilk iki oylamada üye tamsayısının üçte ikisi sağlanamadığı takdirde, üçüncü oylamada üye tamsayısının salt çoğunluğunu sağlayan aday cumhurbaşkanı seçilmiş olur. Bu oylamada da yeterli çoğunluk sağlanamadığı takdirde, üçüncü oylamada en çok oy almış bulunan iki aday arasında dördüncü oylama yapılır. Bu oylamada da üye tamsayısının salt çoğunluğu sağlanamadığı takdirde derhal TBMM seçimleri yenilenir. Bu hükmün milletvekillerini ve parti gruplarını bir aday üzerinde uzlaşmaya teşvik edici nitelikte olduğunda kuşku yoktur. Çünkü yeni seçimler, milletvekillerinin birçoğu için "meçhule giden bir gemi" niteliğindedir.
Cumhurbaşkanının parlâmento tarafından seçimi sistemine geri dönüldüğü takdirde, partisiz cumhurbaşkanı şartının da yeniden getirilip getirilmeyeceği tartışılmalıdır. Aslında bu iki unsur arasında yakın bir ilişkinin bulunduğunda şüphe yoktur çünkü halkça seçim sisteminde bir adayın, bir partinin (veya partilerin) örgütlü desteği olmaksızın seçim kampanyasını yürütebilmesi imkânsız denilecek kadar güçtür. İncelediğim parlâmenter cumhuriyet anayasalarında da cumhurbaşkanının partisiz olmasını zorunlu kılan bir hüküm yoktur ve tarafsızlık her şeyden önce bir kişilik meselesidir. Uzun yıllarını bir siyasal partiye vakfetmiş bir kişinin, cumhurbaşkanı seçilmekle, bir gecede bu bağlarını unutacağı düşünülemez. Bütün bunlara rağmen benim kişisel tercihim, özellikle son yılların partili cumhurbaşkanı deneyimi göz önüne alındığında, partisiz (tarafsız) cumhurbaşkanı sistemine geri dönülmesidir. Sayın Muharrem Erkek de yukarıda değindiğim röportajında bu gerekliliğe işaret etmektedir.
Parlâmenter rejim ve hükûmetin istikrarı
2017 Anayasa değişikliği sürecinde değişiklik taraftarlarının ileri sürdükleri başlıca iddia, parlâmenter rejimin zayıf, kısa ömürlü ve karar alma kabiliyetinden yoksun koalisyon hükûmetlerine, hükûmet buhranlarına, hatta sık sık askerî müdahalelere yol açtığı idi. Oysa bu iddia, gerek dünya genelinde gerek Türkiye özelinde tamamen temelsiz ve yanıltıcı niteliktedir. İngiltere gibi esas itibarıyla iki-partili parlâmenter rejimlerde koalisyon hükûmetleri son derece istisnaîdir. Kıta Avrupa’sının çok-partili parlâmenter demokrasilerinde de uzun ömürlü ve uyumlu koalisyon hükûmetlerinin pek çok örneği vardır.
Türkiye’de ise 1946’dan itibaren 74 yıllık çok-partili hayat içinde tek-parti hükûmetlerinin görev yaptığı süre, toplam 48 yıldır: 1946-50 CHP (4), 1950-1960 DP (10), 1965-1971 AP (6), 1977-79 CHP (2), 1983-1991 ANAP (8) ve 2002-2020 AKP (18). Üstelik bütün koalisyon hükûmetlerinin kısa ömürlü ve uyumsuz oldukları da iddia edilemez. 1982 Anayasasındaki en geniş kapsamlı demokratik değişikliklerden 1995 değişikliği DYP-SHP, 2001 değişikliği de DSP-MHP-ANAP koalisyonları dönemlerinde gerçekleşmiştir.
Parlâmenter rejimlerin başkanlık sistemlerine oranla askerî müdahalelere daha fazla maruz oldukları iddiası da ampirik temelden tamamen yoksundur. Alfred Stepan ve Cindy Skach’in 53 ülke üzerindeki araştırmasına göre, bunlar arasında parlâmenter rejimlerle yönetilenlerin yüzde 61’i, 1973-1989 yılları arasında en az on yıl sürekli olarak demokratik rejimi sürdürmüşlerdir; başkanlık sistemiyle yönetilenler arasında ise bu oran, sadece yüzde 20’dir. Benzer şekilde, aynı dönemde parlâmenter rejimle yönetilen ülkelerin ancak yüzde 18’i bir askerî darbeye maruz kalmış olduğu halde, başkanlık sistemiyle yönetilenlerde bu oran yüzde 40’tır. (1)
Bütün bu iddiaların aksine, aslında parlâmenter rejim, doğası gereği olarak, hükûmet krizi ihtimalini asgariye indiren bir sistemdir. Hükûmeti destekleyen parlâmento çoğunluğu bir şekilde, mesela koalisyon ortaklarından birinin çekilmesi nedeniyle bozulursa, parlâmentoda oluşacak yeni çoğunluğu yansıtan yeni bir hükûmet kurulabilir. Oysa başkanlık sisteminde başkanla parlâmento çoğunluğu arasındaki ihtilâfı çözecek bir mekanizma yoktur.
Bütün bunlara rağmen, parlâmenter rejim bünyesi içinde hükûmet istikrarını arttırıcı birtakım ek tedbirler alınabilir ve alınmalıdır. Batı, özellikle Fransız, literatüründe bu tedbirler kümesine "akılcılaştırılmış parlâmentarizm" (parlementarisme rationalisé) adı verilmektedir. Bu tedbirlerden bazıları, mesela hükûmetin kuruluşundaki güven oylamasında basit çoğunluk yeterli iken, hükûmetin düşürülmesinde üye tamsayısının salt çoğunluğunun şart koşulması, 2017 değişikliklerinden önceki 1982 Anayasası'nda da mevcuttu.
Yeni anayasada bunlara ek olarak, "yapıcı güvensizlik oyu" (constructive vote of no-confidence) sisteminin getirilmesi yararlı olacaktır. Bu sistem, İkinci Dünya Savaşı sonrası anayasalarda, ilkin Almanya Anayasasınca kabul edilmiştir. Bu Anayasa'nın 67’nci maddesine göre "Bundestag (Birinci Meclis) Federal Başbakana karşı güvensizliğini, ancak üyelerinin çoğunluğuyla ona bir halef seçmek ve Federal Cumhurbaşkanından Federal Başbakanı azletmesini talep etmek suretiyle gösterebilir. Federal Cumhurbaşkanı, bu talebe uymak ve seçilen şahsı atamak zorundadır." Bu sistemin kabulünde, Almanya’nın Weimar Anayasası döneminde yaşadığı acı tecrübelerin büyük etkisi vardır. Bu dönemde iki aşırı parti (Naziler ve Komünistler) zaman zaman birlikte hareket ederek demokratik hükûmetleri düşürecek çoğunlukları sağlamışlar, ancak elbette yeni bir hükûmet kuramamışlardır. Bu da uzun süreli hükûmet krizlerine, sık sık başvurulan parlâmento fesihlerine yol açarak, Hitler’in iktidara gelişini kolaylaştırmıştır. Yapıcı güvensizlik oyunun mantığı, yıkmakta birleşenlerin yapmakta da birleşmeleri gerektiğidir. Benzer hükümlere, İspanya (m. 114) ve Belçika (m. 96) Anayasalarında da rastlanmaktadır.
Bu açıklamalarımız, elbette yeni Anayasa'nın sadece bir hükûmet sistemi değişikliğiyle yani yasama-yürütme ilişkilerini, güçlendirilmiş ya da akılcılaştırılmış bir parlâmenter rejim yönünde düzenlemekle yetinebileceği anlamına gelmemektedir. Memnuniyet vericidir ki, yürürlükteki sistemin değişmesini savunan bütün siyasal parti liderleri, çok daha geniş anlamda, evrensel demokrasi ve hukuk devleti standartlarına uygun, birey haklarına öncelik tanıyan ve sağlam güvenceler getiren gerçek bir demokratik hukuk devletini arzuladıklarını ifade etmişlerdir. Bunun yolu ise gerçek bir yargı bağımsızlığından geçmektedir. Bunun nasıl gerçekleştirileceğini başka bir yazımda ele almayı düşünüyorum.
* Bu yazı ilk olarak Perspektif'te yayımlanmıştır.
1) Alfred Stepan ve Cindy Skach, "Presidentialism and Parliamentarizm in Comparative Perspective", Juan J. Linz ve Arturo Valenzuela (der.), The Failure of Presidential Democracy, Vol 1: Comparative Perspectives, (Baltimore ve London: The Johns Hopkins University Press, 1994), sy. 124-125.