Anayasa çalışmalarında yüksek yargı

Modern Türkiye’nin demokratikleşme talebine cevap verecek yeni bir anayasa metni oluşturmak için bir araya gelen Anayasa Uzlaşma Komisyonu ilk toplantısını Ekim 2011’de gerçekleştirdi. 

Komisyon geride bıraktığımız bu iki yıllık süreçte yaklaşık 60 madde üzerine mutabakata vardı ancak anayasanın başlangıç kısmı ve değiştirilemez maddeleri, vatandaşlık tanımı, anadilde eğitim, hükümet sistemi ve yerel yönetimler gibi kilit konularda tıkanıklık devam etmekte. Bu tıkanıklık AK Parti’nin geçtiğimiz günlerde  “4 partinin uzlaşmasıyla yeni anayasa yapımına olanak kalmadığı" gerekçesiyle Komisyon’dan çekileceğini duyurmasıyla daha belirgin bir hal aldı. 

TESEV Demokratikleşme Programı olarak 2011 yılından beri sürdüğümüz Anayasa İzleme çalışmasıyla sürecin işleyişini mercek altına almak, meydana getirilecek yeni anayasa metninin olabilecek en katılımcı ve demokratik yollarla oluşmasına katkıda bulunmak ve süreçte olabilecek aksaklıklar için çözüm önerilerini gündeme getirmeyi hedefledik. Bu doğrultuda, tüm Türkiye’yi ilgilendiren bu sürece ilgiyi canlı tutabilmek adına, yeni anayasa için şimdiye kadar üzerinde uzlaşıya varılabilmiş ve varılamamış maddeleri, uzmanlardan nedenleriyle birlikte değerlendirmesini istedik. (Süreç boyunca ortaya koyduğumuz diğer çalışmalara http://www.anayasaizleme.org adresinden ulaşabilirsiniz).

Serinin anayasa çalışmaları sürecinde yüksek yargı konusunu ele alan üçüncü yazısını Güneş Murat Tezcür kaleme aldı.

Güneş Murat Tezcür

Loyola Üniversitesi Chicago

Yargının siyasi erk üzerinde dizginleyici bir role sahip olmaması ve vatandaşların siyasi özgürlük ve insan haklarını koruyucu bir tutum takınmaması Türkiye demokrasinin en önemli sorunlarından biridir. Anayasa Uzlaşma Komisyonu’nda cumhuriyet savcılarına bağlı adli kolluk kurulması ve Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu’nun (HSYK) lağvedilip yerine hakimler ve savcılar için farklı kurulların oluşturulmasının üzerinde uzlaşılması gibi yargıyı daha demokratik ve özgürlükçü yapan önemli ilerlemeler kaydedilmesine rağmen partiler yargının temel nitelikleri üzerinde bir uzlaşıya varamamışlardır. Anayasa görüşmelerinin yargıyla ilgili kısımlarında, dört siyasi parti dokuz madde üzerinde uzlaşma sağlamıştır. Beş maddeyle ilgili nispeten küçük pürüzler kalmıştır. Yedi madde üzerinde ise dört parti ortak bir noktada buluşmaktan uzak kalmışlardır. Üzerinde uzlaşma sağlanan maddeler daha çok mahkemelerin bağımsızlığı ve tarafsızlığı, hakimlik ve savcılık meslekleri ve teminatı gibi yargının temel işleyişiyle ilgili prensipleri içermektedir. AKP’nin başkanlık sistemi talebi, CHP ve MHP’nin hükümetin ve mecliste çoğunluğu bulunduran partinin gücünü kısıtlama hedefleri ve BDP’nin adem-i merkeziyetçi bir anayasal düzen talebi partilerin yargı sistemiyle ilgili tercihlerine de yansımıştır. En önemli görüş ayrılıkları ise Anayasa Mahkemesi’nin (AYM) yapısı, görev ve yetkileriyle AYM’ye hangi kişi ve kurumların başvurabileceğiyle ilgilidir.

Anayasa Mahkemesi

12 Eylül 2010’da yapılan referandumla kabul edilen anayasa değişiklikleriyle Anayasa Mahkemesi’nin üye sayısı on birden on yediye çıkartılmıştır. Her dört parti de AYM’nin dokuz yıl boyunca görev yapacak on yedi üyeden oluşmasında mutabık kalmışlardır. CHP, MHP ve BDP bu üyelerin nasıl seçileceği konusunda da ortak bir tavra sahip olmuşlardır. Üyelerin altısı Yargıtay, Danıştay ve Sayıştay’ın göstereceği adaylar arasından TBMM tarafından, geriye kalan onbir üye ise yine TBMM tarafından avukatlar, öğretim üyeleri, hakim ve savcılar ve kamu görevlileri arasından seçilecektir. Ayrıca bu üç parti de AYM üyelerinin meclis üye tam sayısının üçte iki çoğunluğuyla ve gizli oyla seçilmelerini desteklemişlerdir. Eğer üç tur sonunda adaylar bu çoğunluğu elde edemezlerse üyeler kurayla belirlenecektir. İdeolojik olarak çok farklı duruşlara sahip olsalar da mecliste azınlık durumunda bulunan bu üç parti yeni anayasal düzende mecliste çoğunluğu elinde bulunduran partinin AYM üzerindeki etkisini azaltmak amacındadırlar.

AKP ise AYM için çok farklı bir seçim sistemi önermiştir. AKP önerisine göre “başkan” sekiz üyeyi direkt olarak seçerken, geriye kalan dokuz üye ise öğretim üyeleri arasından TBMM tarafından üçte iki çoğunlukla ve gizli oyla seçilecektir. Eğer birinci oylamada bu çoğunluk sağlanamazsa, ikinci oylamada üye sayısının salt çoğunluğunu elde eden adaylar AYM üyesi olacaklardır. Diğer üç partiden farklı olarak AKP’nin önerisi, AYM’nin “başkan” ve iktidar partisinin güdümünde bir yapıya sahip olmasına yol açacaktır.

Bir diğer temel anlaşmazlık AYM’nin görev ve yetkileriyle ilgilidir. Başkanlık sistemi öneren AKP, AYM’nin başkanlık kararnamelerini de denetleme yetkisine sahip olmasını önermektedir. Ayrıca, AKP’ye göre AYM, “başkan,” TBMM başkanı ve bakanları yargılayacak bir nevi Yüce Divan fonksiyonuna da sahip olacaktır. Adem-i merkeziyetçi bir anayasal düzen talep eden BDP ise, AYM’nin “bölge meclisleri” tarafından kabul edilecek kanunları denetlemesini ve merkezi hükümetle bölgesel yönetim birimleri arasında çıkacak olan yetki uyuşmazlıklarını hükme bağlamasını önermiştir. Her iki parti de, CHP ve MHP’den farklı olarak AYM’nin anayasa değişikliklerini şekil bakımından da denetleyemeyeceğini savunmaktadırlar. CHP ve MHP ayrıca kanun hükmünde kararnamelerin denetiminin, uluslararası antlaşmaların öndenetiminin ve siyasi partilerin mali denetimlerinin de AYM tarafından yapılmasını önermektedirler.

Üçüncü bir anlaşmazlık konusu ise AYM’ye kimlerin iptal için başvurabileceği ve diğer mahkemelerde görülen davalarda kanun ve kararnamelerle ilgili olarak AYM’ye hangi gerekçelerle itiraz edebileceği üzerinedir. Hem CHP hem de BDP iptal başvurusu hakkının diğer yüksek yargı organları, yerel yönetimler, barolar ve üniversiteler gibi farklı kurumlara da tanınmasını savunmaktadırlar. Ayrıca BDP, diğer mahkemelerde görülen davalarda kanun ve kararnamelerle ilgili olarak AYM’ye itirazın anayasaya aykırılık gerekçesinin yanında “insan hak ve özgürlüklerine ilişkin uluslararası antlaşmalara” aykırılıktan da olabileceğini savunmaktadır. BDP’nin diğer partilerle ters düştüğü bir diğer konu ise parti kapatmalarıyla ilgilidir. BDP, AYM’nin siyasi partileri kapatma yetkisi olmaması gerektiğini savunmaktadır. Öte yandan bütün partiler 2010 yılı değişiklikleriyle birlikte 1982 Anayasası’na giren bireysel şikayet hakkını kabul etmişlerdir.

Diğer Yüksek Yargı Organları

Uzlaşma Komisyonu’na sunduğu öneride Yargıtay ve Danıştay’ın kaldırılması ve yerlerine Temyiz Mahkemeleri’nin kurulmasını teklif eden AKP görüşmeler sürecinde bu önerisinden vazgeçmiştir.[i] Partiler Uyuşmazlık Mahkemesi’yle ilgili tamamen, Yargıtay’la ilgili ise büyük ölçüde uzlaşmaya varmışlardır. Yargıtay üyeleri Hakim ve Savcı Kurulları tarafından seçilecektir. Danıştay konusunda ise temel ayrılık noktası AKP’nin Danıştay üyelerinin dörtte birinin “başkan” tarafından seçilmesini savunmasıdır.

Uzlaşmaya varılan önemli ve olumlu hususlardan biri HSYK yerine iki farklı Hakimler ve Savcılar Kurulu’nun oluşturulmasıdır.[ii] Daha önce HSYK’nin üç farklı daire halinde çalışmasını öneren AKP ve Yargı Yüksek Kurulu adlı yeni bir yapılanma öneren BDP, CHP ve MHP’nin hakim ve savcılar için ayrı kurullar önerisini uygun bulmuşlardır.[iii] Bu iki kurul üyelerinin nasıl seçileceği konusunda partiler genel hatlarıyla görüşbirliğine sahiptirler. 2010 referandumuyla HSYK yirmiiki asıl üyeli bir yapıya sahip olmuş ve bu üyelerin altısı hariç diğerleri yargı mensupları tarafından seçilmektedirler. Yeni sistemle birlikte Hakimler Kurulu’nun onbir ve Savcılar Kurulu’nun yedi üyesi TBMM tarafından seçilecektir. Görüş ayrılıkları bu seçimlerin niteliği ve adalet bakanının rolüyle ilgilidir. AKP ve kısmen de BDP üyelerin seçiminde mecliste çoğunluğu elinde bulan partilere avantaj sağlayan bir sistemi savunurken, CHP ve MHP azınlık partilerinin etkisini artırabileceği bir sistemi tercih etmektedirler. AKP adalet bakanının Hakimler Kurulu’nda oy hakkına sahip olmasını savunmaktadır, CHP ise adalet bakanının bu kurulda yer alması konusunda bile çekincelidir.

Avrupa Konseyi’nin Venedik Komisyonu ise Hakimler Komisyonu’nun hakim üyelerinin denkleri tarafından direkt olarak seçilmesini tavsiye etmektedir. Venedik Komisyonu her ülkeye uygulanacak tek bir modelin olmadığını kabul etmekle beraber köklü bir demokrak sisteme sahip olmayan ülkelerde hakim atamalarında siyasi erkin rolünü asgariye indirecek kurumsal bir sistemin gerekliliğini vurgulamaktadır.[iv] Bu bakımdan Hakimler Komisyonu üyelerinin TBMM’de nitelikli çoğunluk sistemiyle seçilmesi, iktidarı elinde bulunduran parti aynı zamanda mecliste çok büyük bir çoğunluğa sahip olmadığı sürece (örn. 2002-2007 dönemi) sorun teşkil etmemektedir. Adil bir temsiliyet sistemine sahip TBMM’de muhalefet partileri de Hakimler Komisyonu’nun üyelerinin seçiminde söz sahibi olacakları için siyasi iktidarın hakimler üzerindeki etkisini dizginleyeceklerdir.

Her dört parti de asker kişilerin savaş hali dışında askeri mahkemelerde yargılanmaması gerektiğinde mutabakata varmışlardır. 9 Kasım 2005’de Şemdinli saldırısının faili astsubayların ve itirafçının 12 Eylül 2010 anayasa değişikliklerinden önce askeri mahkemelerce tahliye edildikleri hatırlanırsa, partilerin bu konuda uzlaşmaya varmaları olumlu bir gelişmedir.[v] Öte yandan AKP ve BDP ayrı bir askeri yargı sisteminin oluşmasına tamamen karşı çıkmaktadırlar. Bu iki parti sadece savaş halinde asker kişilerin işledikleri suçlara bakmakla görevli askeri mahkemeler kurulmasını önermişlerdir. Halen mevcudiyetini sürdüren Askeri Yargıtay ve Askeri Yüksek İdari Mahkemesi’nin devamını dile getirmeseler de CHP ve MHP askeri yargının ayrı bir yapı olarak mevcudiyetini koruması taraftarıdırlar.[vi]

Genel Değerlendirme

12 Eylül 2010 anayasa değişikliği referandumuyla birlikte yargıda istediği değişikleri elde eden AKP, “başkan”ın ve mecliste çoğunluğu elinde bulunduran partinin etkisi altında bir yüksek yargıyı tercih etmektedir. En dikkat çekici husus, “başkan”ın AYM üyeleri seçiminde başat rol oynamasında AKP’nin ısrarcı olmasıdır.  On yıldan fazla süredir iktidarda bulunan AKP üst mahkemelerin siyasi erk üzerindeki etkisini oldukça azaltmak amacındadır. AKP önerisinde AYM aynı zamanda “başkan”ı göreviyle ilgili suçlardan yargılama yetkisine sahip olacaktır. Üyelerinin önemli bir kısmının “başkan” tarafından seçildiği bir mahkemenin “başkan”ı objektif olarak yargılayamayacağı aşikardır.

Yakın zamana kadar AKP iktidarına karşı asker ve yüksek yargıdan destek beklemiş ve uzun yıllardır muhalefette yer alan CHP ise yeni anayasal düzende iktidar partisini dizginleyecek ve gücünü törpüleyecek bir yargı sistemini (anti-majoritarian) savunmaktadır. CHP yüksek yargı üyelerinin seçiminde TBMM’de temsiliyeti bulunan bütün partilerin söz sahibi olabileceği bir sistemi savunmaktadır. CHP’nin AYM’yi uluslararası antlaşmaların üzerinde bir kurum olarak konuşlandırması yine siyasi iktidarın yetkilerini yüksek yargı aracılığıyla kısıtlama amacının başka bir yansımasıdır. Örneğin, CHP Rusya’yla yapılan nükleer santral anlaşmasının iptal için AYM’ye başvurmuş ama mevcut anayasanın 90. maddesi usülüne göre yürürlüğe konmuş uluslararası antlaşmaların denetimine izin vermediği için AYM CHP’nin başvurusunu reddetmiştir.[vii] MHP’nin pozisyonu genel hatlarıyla CHP’ye benzerdir ve AKP’nin tercihlerine zıtlık göstermektedir. BDP ise CHP ve MHP’ye benzer bir şekilde siyasi iktidarın yüksek yargı üzerindeki etkisinin kısıtlayan bir sistem tercihi etmekle beraber, BDP’nin önceliği yargı sisteminin de adem-i merkeziyetçi yönetim anlayışına göre yapılandırılmasıdır. Ayrıca anayasanın uluslararası antlaşmalar üzerinde üstünlüğünü savunan CHP’den farklı olarak BDP, AYM’nin anayasanın yanında insan hakları ve özgürlüklerle ilgili uluslararası antlaşmaları referans alması gerektiğini savunmaktadır.

Bu önemli farklı tercihlere rağmen partiler yine de anayasanın yargıyı ilgilendiren maddeleri üzerinde küçümsenmeyecek mesafe kaydetmişlerdir. AKP’nin başkanlık sisteminden vazgeçmesi karşılığında, diğer partilerin pozisyonlarını AKP’nin tercihleri doğrultusunda yumuşatmaları yargı konusunda partilerin genel hatlarıyla bir mutabakata varmalarını şüphesiz kolaylaştıracaktır.