Anayasa Uzlaşma Komisyonu ve yerel yönetimler

Modern Türkiye’nin demokratikleşme talebine cevap verecek yeni bir anayasa metni oluşturmak için bir araya gelen Anayasa Uzlaşma Komisyonu ilk toplantısını Ekim 2011’de gerçekleştirdi.

Komisyon geride bıraktığımız bu iki yıllık süreçte yaklaşık 60 madde üzerine mutabakata vardı ancak anayasanın başlangıç kısmı ve değiştirilemez maddeleri, vatandaşlık tanımı, anadilde eğitim, hükümet sistemi ve yerel yönetimler gibi kilit konularda tıkanıklık devam etmekte. Bu tıkanıklık AK Parti’nin geçtiğimiz günlerde  “4 partinin uzlaşmasıyla yeni anayasa yapımına olanak kalmadığı" gerekçesiyle Komisyon’dan çekileceğini duyurmasıyla daha belirgin bir hal aldı.

TESEV Demokratikleşme Programı olarak 2011 yılından beri sürdüğümüz Anayasa İzleme çalışmasıyla sürecin işleyişini mercek altına almak, meydana getirilecek yeni anayasa metninin olabilecek en katılımcı ve demokratik yollarla oluşmasına katkıda bulunmak ve süreçte olabilecek aksaklıklar için çözüm önerilerini gündeme getirmeyi hedefledik. Bu doğrultuda, tüm Türkiye’yi ilgilendiren bu sürece ilgiyi canlı tutabilmek adına, yeni anayasa için şimdiye kadar üzerinde uzlaşıya varılabilmiş ve varılamamış maddeleri, uzmanlardan nedenleriyle birlikte değerlendirmesini istedik. (Süreç boyunca ortaya koyduğumuz diğer çalışmalara http://www.anayasaizleme.org adresinden ulaşabilirsiniz).

Serinin anayasa çalışmaları sürecinde yerel yönetimler konusunu ele alan ikinciyazısını Doç. Dr. Vahap Coşkun kaleme aldı.

VAHAP COŞKUN 

Dicle Üniversitesi,

[email protected]

1921 Anayasası, Türkiye’nin anayasacılık tarihinde yerinden yönetim ilkesine ve yerel yönetimlere en fazla ağırlık veren anayasadır. Öyle ki, 23 maddelik bu kısa anayasanın 12 maddesi (m. 10-21) yerel yönetimlere dair hükümlere ayrılmıştı. Daha sonraki dönemlerde,  1921 Anayasası’nın öngördüğü şekilde bir yerel yönetim sistemi ne anayasalarda yer alabildi, ne de uygulanabildi.[1]

Yerel yönetimleri esas alan 1921 anlayışı, 1924 Anayasası’nda büyük bir kırılmaya uğradı ve tamamen merkeziyetçiliğe dayanan bir yönetime geçildi. 1961 ve 1982 Anayasaları’nda da bu tercih aynen benimsenip devam ettirildi. Hem 1961, hem de 1982 Anayasası’nda yönetim sistemine egemen olan iki ilke söz konusu: İlki, idarenin bütünlüğü ilkesidir. 1961 Anayasasında 112, 1982 Anayasasında ise 123. maddede yer alan bu ilke, uygulamada “hiyerarşi” ve “vesayet” kavramı ile gerçekleştirilir. Merkezi idarenin kendi içindeki bütünlüğü hiyerarşik denetim, merkezi idare ile yerinden yönetim kuruluşları arasındaki bütünlük ise vesayet denetimi ile sağlanır.      

İkincisi ise, merkezden yönetim ve yerinden yönetim ilkeleridir. Merkez yönetim ilkesi vatandaşlara sunulacak hizmetlerin bakanlıklar şeklinde merkezde toplanması ve taşrada da merkezin hiyerarşisine tabi teşkilatlarca yürütülmesi anlamına gelir. Ancak her durumda merkezden talimat beklenmesi, işlerin gecikmesine ve aksamasına neden olacağından, merkezi yönetim katılığını yumuşatmak amacıyla “yetki genişliği” ilkesi kabul edilmiştir. Yerinden yönetim ilkesi ise, bazı kamu hizmetlerinin merkezi idare teşkilatının dışında ve onun hiyerarşik denetimine tabi olmayan başka kamu tüzel kişileri tarafından yürütülmesi demektir.[2]

Genel olarak bakıldığında, Türkiye’de koyu merkeziyetçi bir yapının hüküm sürdüğü söylenebilir. Hâlihazırda, merkezi yönetimler ile yerel yönetimler arasında ikincisinin aleyhine bir eşitsizlik ve bağımlılık ilişkisi mevcuttur. Bu ilişki, kamusal hizmetlerin ihtiyaca göre ve adil bir şekilde yerine getirilmesini, hem de insanların demokratik iradelerinin yönetimlere yansımasını engelliyor. Dolayısıyla bu ilişkinin yeniden tanzim edilmesi gerekiyor. 

Aslında bugünün dünyasında gerek iç ve gerek dış koşullar, idari yapıların adem-i merkeziyetçi umdeler doğrultusunda şekillendirmesini gerekli kılıyor. Küreselleşme ile birlikte ulus-devletin tek siyasi karar mercii olmaktan çıkması, karar verici merkezlerin çoğulculaşması ve kimlik/farklılık bilincinin yükselmesi, merkezileşmeye karşı yerelleşme düşüncesini güçlendiriyor. Keza ulus-devletin asıl ekonomik birim olmaktan çıkması, ulus-üstü ve ulus-altı bölgeselleşme eğilimleri de âdem-i merkeziyetçiliği kuvvetlendiriyor. Bunun sonucunda başta Avrupa’da olmak üzere dünyanın birçok yerinde merkezi otoriteye verilmiş yetkiler, yerel ve bölgesel birimlere devrediliyor.    

Bu eğilim karşısında Türkiye’nin mevcut merkeziyetçi idari yapısını uzun süre muhafaza etmesi zor. Türkiye’nin de yerelleşmeye uygun olarak yönetim sistemini gözden geçirmesi ve yenilemesi gerekiyor. Anayasa tartışmaları da bu gözden geçirme ve yenileme çalışmaları için uygun bir zemindi. Zira 1990’dan bu yana adem-i merkeziyetçi yönetim arayışları sivil toplum ve siyaset arenasında önemli bir yer kapladı; çeşitli sivil toplum kuruluşları, siyasal partiler ve sivil inisiyatifler tarafından hazırlanan anayasa çalışmalarında bölgeselleşmeye ve yerelleşmeye dair önerilere yer verildi. 

Anayasa Uzlaşma Komisyonu’ndaki Partiler ve Yerel Yönetimler

2011 Genel seçimlerinden sonra, toplumdaki anayasa talebine cevap vermek üzere, parlamentoda grubu bulunan 4 partinin katılımıyla bir Anayasa Uzlaşma Komisyonu kuruldu. İki yılı aşkın bir süre devam eden çalışmaları esnasında, Komisyon’un üzerinde en çok tartıştığı konulardan biri yerel yönetimeler oldu; zira Komisyon’daki 4 partinin yerel yönetimlere ilişkin tasavvurları arasında ciddi farklar vardı. 

MHP, özü itibariyle, mevcut idari yapılanmanın sürdürülmesini savunuyor. MHP’nin programında yerel yönetimlerden sadece iki yerde söz ediliyor: Birinde, yerel yönetimlerin yapacağı hizmetlere ilişkin alacağı kararlara halkın katılımının sağlanmasına çalışılacağı;[3]  diğerinde ise yerel yönetimlerin hizmet kapasitesinin artırılacağı belirtiliyor.[4] Parti programında; kamu yönetiminin vatandaş memnuniyetine ve performans esasına dayandırılacağı, yönetimde katılımcılığa önem verileceği yazılıyor ama bunun haricinde köklü bir değişimi öngören bir öneri bulunmuyor. [5]

CHP’nin programında, merkez ile yerel yönetim arasındaki yetkilerin yeniden düzenlenmesi gereği ifade ediliyor; ancak bunun üniter devlet ilkesine uygun bir şekilde yapılması gerektiğinin altı çiziliyor. “Yerellik kavramı çağdaş boyutta yeniden tanımlanacak, yerel nitelikli hizmetlerin yetki ve sorumluluğu, üniter devletin gerekleri dikkate alınarak, ihtiyaç duyulan yerlerde kaynak ve araçlar da sağlanarak merkezi yönetim tarafından yerel yönetimlere devredilecektir. Bu düzenleme ile yerel konulardaki yetki ve sorumluğun büyük ölçüde yöre insanına bırakılması sağlanmış olacaktır.”[6]     

AKP, merkezi yönetimi sistemi sadece temel hizmetleri yerine getirmekle yükümlü kılan ve bunun dışındaki hizmetleri yerele bırakan adem-i merkeziyetçi bir sistemi savunuyor. Parti, günümüzde bir taraftan küreselleşmenin, diğer taraftan ise yerelleşme ve yerel yönetimlerin devlet içindeki ağırlığının arttığını ve bunun da demokrasinin anlamını değiştirdiğini belirtiyor. Buna göre demokrasi, artık sadece bir seçme ve seçilme rejimi değil, aynı zamanda bir katılma ve işbirliği rejimidir de. Bunu sağlayacak olan ise yerel yönetimlerdir. Bu durumda kamunun yeniden yapılandırılması, merkezi geri çekerken yerelin öne çıkarılması gerekir: “Ülkemizde merkezi idarenin üstlenmiş olduğu birçok hizmet alanı, mahallindeki kamu kurum ve kuruluşları ile yerel yönetimlere ve mümkün olanlar da özel sektöre devredilecektir.”[7] 

BDP ise, Komisyon’da yerel yönetimlere ilişkin en radikal öneriyi getiren parti. Demokratik özerklik öneren BDP’ye göre; Türkiye’nin katı merkeziyetçi ve tekçi yapılanmasına karşı, siyasi ve idari yapısında demokratikleşmeyi sağlayacak köklü bir reform yapılmalıdır. Bunun için merkezin vesayetine son verilmeli ve yerel yönetimler merkezden özerk bir yapıya kavuşturulmalıdır. BDP, yerel yönetimlerin anayasada düzenlenecek geniş bir yetki devriyle temel yönetim organlarına dönüştürülmesini ve merkezi yasalarla çelişmemek üzere kendi görev alanlarıyla ilgili konularda yasama yetkisine sahip olmasını öneriyor. BDP’nin programında Türkiye’nin bölgelere ayrılması ve her bir bölgenin kendi meclisinin ve hükümetinin bulunması öngörülüyor.[8]

Komisyon’da Uzlaşılan ve Uzlaşılmayan Hükümler

Komisyon’un çalışma ilkelerine göre, bir hükmün kabul edilebilmesi için, dört partinin söz konusu hüküm üzerinde mutabık olması gerekiyordu. Yani Komisyon mutlak uzlaşma üzerinden yol alıyordu. Ancak yerel yönetimler noktasında bu derece birbirinden farklı düşünceler taşıyan partilerin görüşmelerinden mutlak bir uzlaşma çıkartmak imkansıza yakın derecede güçtü. Nitekim uzlaşma sağlanamadı.

Komisyon’un yerel yönetimlere ilişkin görüşmeleri değerlendirildiğinde üç tür hüküm ile karşı karşıya olduğumu görülecektir. Birincisi, üzerinde anlaşılan hükümlerdir. Bunlar daha ziyade tanımları ve yerel yönetimlere teknik hususları kapsıyor. Mesela idarenin esasları, idarenin işlemlerinin yargı denetimine açık olması, yerel yönetimlerinin seçimlerinin yargı denetimi altında yapılması, kendilerine ilişkin kararlarda yerel yönetimlere danışılması, vb. konularda bir uzlaşmaya varılmış. 

İkincisi, bazı detaylar yüzünden şerhli olarak geçen hükümlerdir. Mesela, idarenin “merkezden yönetim” ve yerinden yönetim” olarak ikiye ayrılmasını dört parti de kabul etmiş ancak BDP “yerinden yönetim” ifadesi yerine “demokratik yerinden yönetim” ifadesinin kullanılmasını önermiş. CHP ve MHP “il, belediye ve köy halkı” derken, AKP “yöre halkı” ibaresini kullanmış. Dört parti de yargının ancak hukuki denetim yapılabileceği konusunda hemfikir; ama AKP ve BDP buna ayrıca “ yargı, hiçbir surette yerindelik denetimi yapamaz” cümlesinin de eklenmesini istemiş, vs.   

Üçüncüsü ise, üzerinde mutabakat oluşmayan hükümlerdir. Burada mutabakatı varılmasını imkansız kılan; partilerin tamamen birbirinden ayrı sistemler önermeleridir. Mesela BDP, verili sistemden tamamen ayrı, bir nevi bölgesel devlet modeli öngören bir sistemi savunuyor. Bu sistem kendi içinde bir bütünlük taşıyor; merkezi, yerel ve bölgesel idareleri buna göre konumlandırıyor ve yetkilendiriyor. Fakat diğer partiler bu sisteme tümüyle karşı olduklarından BDP’nin merkezi, yerel ve bölgesel kamu idarelerine dair sunduğu önerilerde tek bir uzlaşma dahi bulunmuyor.

Keza yine AKP, başkanlık sistemini, diğer partiler ise parlamenter sistemi savunuyorlar. Dolayısıyla AKP, Başbakanlık veya Bakanlar Kurulu ifadelerinin geçtiği her maddeye şerh koyuyor ve madde üzerinde uzlaşmanın oluşması imkansızlaşıyor. 

Taban tabana zıt önerilerin ileri sürüldüğü bir komisyonda işin özü hakkında bir uzlaşmaya varılması veya mesafe kat edilmesi iki şekilde olabilirdi. Biri, partilerin önerilerinde esnek bir siyaset izlemeleri ve uzlaşmaya açık kapı bırakmalarıydı. Ancak hiçbir parti bu tür bir siyaset izlemedi; her bir “kırmız çizgi” olarak belirledikleri esaslara sıkı sıkıya sarıldı; bu da bir uzlaşama imkanını ortadan kaldırdı. 

Diğeri ise, partilerin ikili veya üçlü ittifaklarla hareket etmeleriydi. MHP buna yanaşmayacağını açıkça deklare etmişti; dolayısıyla MHP ile bu şekilde ilerleme ihtimali yoktu. Bu durumda Meclis’te en büyük çoğunluğa sahip parti olarak AKP’nin, CHP veya BDP ile anayasa değişikliğini yapmaya çalışması düşünülebilirdi. Fakat AKP de bu ihtimali zorlamadı.

Yerel yönetimlere konusunda var olan bu zorluk, anayasanın diğer sorun alanlarında da kendini gösteriyor. Anadilde eğitime, “Başlangıç” kısmına, değiştirilemez maddelere ve vatandaşlığa dair hükümlerde birbiriyle yakınlaştırılması olanaksız önerileri var partilerin. Mesela sundukları “Başlangıç” önerileri, bu partilerin toplumsal tasavvurlarının ne denli farklı olduğunu gözler önüne seriyor. CHP ve MHP “değişmez maddeler”e dokundurtmazken, AKP ve BDP “değişmez madde olmasın” diyor. Benzer yarılma vatandaşlıkta da geçerli. CHP “Türk vatandaşlığı” ve MHP “Türk” ibaresinde ısrar ederken, AKP ve BDP “Türkiye vatandaşlığı” tabirini öneriyor. BDP’nin “anadilini kullanma hakkı” önerisine her üç parti de karşı çıkıyor. 

Böylesine kutuplaşana bir tablodan uzlaşma çıkmaz. Meclis Başkanı Çiçek’in ve AKP üyelerinin Komisyon’dan çekilmeleri de, bu durumun bir teyidi oldu. Görünen o ki, bu parlamento yeni bir anayasa yapamayacak;  bu durumda, demokrasinin alanını genişletecek birtakım yasal değişikliklerin yapılması için partileri zorlamak daha makul ve sonuç verici olacaktır.